瞭望·第一学习｜正确处理重点攻坚和协同治理的关系

◇正确处理重点攻坚和协同治理的关系是对生态文明建设实现由重点整治到系统治理的重大转变的继承和发展

  ◇“重点攻坚”注重污染防治，做好减法降低污染物排放量，是坚持问题导向、以人民为中心的内在要求；“协同治理”注重统筹兼顾，做好加法扩大环境容量，是坚持系统观念的具体体现

  ◇建设美丽中国是一项长期而艰巨的战略任务和系统工程。任务目标的复杂性、艰巨性持续加大，决定了重点攻坚的必要性；工作任务的全面性、系统性发生巨大变化，又决定了协同治理的必要性

位于河北省承德市的塞罕坝国家级自然保护区满目青翠、雾霭流岚，浩瀚林海壮美如画（2024年7月26日摄） 王立群摄/本刊

  2023年全国生态环境保护大会上，习近平总书记深刻阐述了新征程上继续推进生态文明建设需要正确处理的“五个重大关系”，即高质量发展和高水平保护的关系、重点攻坚和协同治理的关系、自然恢复和人工修复的关系、外部约束和内生动力的关系、“双碳”承诺和自主行动的关系。

  “五个重大关系”凸显了历史和现实相贯通、理论和实践相结合、国内和国际相关联的鲜明特征，标志着我们党对生态文明建设规律性认识的进一步深化，是习近平生态文明思想的新创造、新发展、新成果。

  正确处理重点攻坚和协同治理的关系，既是系统观念在生态文明建设具体实践中的深化，也是重点突破、全面推进工作思路的具体体现，充分体现了矛盾论和系统论在生态文明建设中的深刻践行，为新征程上正确处理其他几个重大关系提供了策略路径，是新时代生态文明建设的重要理论指导和实践探索。

  准确理解重点攻坚和协同治理的内在本质

  习近平总书记指出，要坚持重点攻坚，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，以重点突破带动全局工作提升。同时，要强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。

  从性质上看，正确处理重点攻坚和协同治理的关系是对生态文明建设理念方法的深化，是对生态文明建设实现由重点整治到系统治理的重大转变的继承和发展。

  “重点攻坚”注重污染防治，做好减法降低污染物排放量，是坚持问题导向、以人民为中心的内在要求。坚持问题导向是我们党一贯倡导和坚持的重要方法论，即要善于从繁杂问题中把握事物规律性，从苗头问题中发现事物倾向性，从偶然问题中揭示事物必然性。重点攻坚就是把与人民生活切实联系的、损害群众健康的环境问题作为打开工作局面的突破口和主攻方向，重点整治老百姓身边的突出生态环境问题，牵住环境治理“牛鼻子”，有效遏制生态环境恶化势头，对生态文明建设的全局性胜利起到关键作用。

  “协同治理”注重统筹兼顾，做好加法扩大环境容量，是坚持系统观念的具体体现。系统观念是具有基础性的思想和工作方法。协同治理是在深刻认识环境问题的复合性、综合性以及生态系统整体性、系统性及其内在规律后做出的科学判断，是以实现全域国土空间和自然资源全要素的保护修复为目标的系统治理，在生态文明建设全过程中居于主导地位，带有全局性、根本性和长期性。

  重点攻坚和协同治理是整体和部分相互促进、相辅相成的关系。

  重点攻坚可以带动全局工作提升，为协同治理奠定基础。解决突出环境问题，既是改善环境领域民生问题的迫切需要，也是加强生态文明建设的当务之急。党的十八大以来，国家启动以打赢蓝天保卫战三年行动计划为标志的大气污染防治行动，破题攻坚农村散煤治理，重拳整治“散乱污”企业及集群，京津冀等地区大气重污染攻关取得重大突破，为区域联防联控和打赢蓝天保卫战打下坚实基础。重点攻坚是在立足整体、统筹全局基础上选择的最佳行动方案，带动工作整体推进、全面发展，促进协同治理整体效能得到最大发挥。

  协同治理是为了全局工作的全面落实，同时有利于更扎实有效地开展重点攻坚。以习近平同志为核心的党中央将“一盘棋”的全局观贯穿于生态文明建设各方面和全过程，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。2015年以来，我国实施水污染防治行动，深入推进大江大河和重要湖泊水环境治理，同时点面结合、标本兼治，强化区域流域上中下游、江河湖库、左右岸、干支流的协同治理，统筹水资源、水环境、水生态治理。经过不懈努力，全国地表水优良水质断面比例接近发达国家水平，全国水土流失面积和强度实现“双下降”，长江水生生物多样性持续恢复，黄河流域绿进沙退重新焕发勃勃生机。把重点攻坚放在全局中进行统筹兼顾和系统谋划，协同治理是在整体推进中实现更高水平的重点突破。

  重点攻坚和协同治理是“两点论”和“重点论”的辩证统一。矛盾是事物发展变化的根本源泉和动力。坚持“重点论”要求抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。坚持“两点论”要求既要看到主要矛盾，又不忽略次要矛盾；既要看到矛盾的主要方面，又不忽略矛盾的次要方面。

  一方面，生态环境保护不能“眉毛胡子一把抓”，不能面面俱到地平均用力。要按照客观规律办事，注重因地制宜、分类施策，根据不同地区的自然资源禀赋、生态环境容量，采用不同治理方式。要强化科学思维、对症下药，着力补短板强弱项，推动问题得到根本解决。

  另一方面，生态环境治理不能头疼医头、脚疼医脚。如果不树立全局眼光和战略思维，搞突击化、简单化、碎片化生态环境治理，必定“按下葫芦浮起瓢”，可能造成生态系统性、长期性破坏。要以系统思维谋全局，算大账、算长远账、算整体账、算综合账，力求达到“1+1>2”的效果，实现环境效益、经济效益、社会效益多赢。

志愿者在贵州省安顺市西秀区虹山湖打捞湖面漂浮物（2024年8月15日摄） 陈熙摄/本刊

  深刻把握新征程上推进生态文明建设的实践要求

  习近平总书记指出，要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。

  生态文明建设在不同阶段面临的形势和挑战不同，任务目标也随之变化。生态文明建设事业是不断螺旋上升发展的过程。回顾我国生态环境保护之路，就是统筹重点攻坚和协同治理的关系之路。

  20世纪八九十年代，我国把主要精力聚焦在重点流域、水域，把提升水环境质量、治理水污染物作为重点工作。21世纪以来，随着经济社会发展和各类污染物排放增加，大气污染问题随之出现，治理重心转向可吸入颗粒物、细颗粒物治理，主要污染物排放总量显著减少是环保考核的主要指标。新时代以来，污染防治攻坚战从“坚决”打好向“深入”打好转变，以空气、水、土壤等环境质量总体改善为目标，污染防治触及的矛盾问题层次更深，领域更宽，生态环境治理进入巩固提升、纵深推进的新阶段。

  “十四五”时期以来，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。在精准治污、科学治污、依法治污基础上，我们从污染末端治理向源头管控、精细化管理思路转变，以绿色低碳发展为引领，推动绿色生产、生活方式变革，生态文明建设不断延伸深度、拓展广度。

  当前，建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。对标美丽中国建设新要求，重点任务由坚决打好污染防治攻坚战向推动绿色低碳转型、加强污染防治、生态保护、推进碳达峰碳中和、守牢美丽中国安全底线和健全保障等方面全方位发力转变。

  同时，我们也清醒地看到，作为拥有14亿多人口的发展中大国，我国多年快速发展形成的产业结构高能耗、高排放特征短期之内难以改变，资源压力大、环境容量有限、生态系统脆弱的基本国情没有改变。我国新型工业化、城镇化还在深入推进，高质量发展面临着污染尚未解决、生态保护需求迫切、经济有待增长、碳减排压力较大等多重挑战，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，生态文明建设仍然处于压力叠加、负重前行的关键期。

  建设美丽中国是一项长期而艰巨的战略任务和系统工程。任务目标的复杂性、艰巨性持续加大，决定了重点攻坚的必要性；工作任务的全面性、系统性发生巨大变化，又决定了协同治理的必要性。

  面对加快推动发展方式绿色转型、深入推进污染防治攻坚、提升生态系统多样性稳定性持续性、积极稳妥推进碳达峰碳中和等多重目标，必须更加注重从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，正确处理重点攻坚和协同治理的关系，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。特别是要深刻把握环境污染物和碳排放高度同根同源的特征，抓住绿色低碳发展这个治本之策，切实发挥好降碳行动对生态环境质量改善的源头牵引作用，统筹好发展和减排、整体和局部、长远和短期的关系，处理好降碳与减污、扩绿、增长之间的关系，增强各项举措的关联性和一致性。

  做好统筹协调大文章 全面推进美丽中国建设

  当前以及未来一定时期是我国实现生态环境质量改善由量变到质变的相持阶段，是从污染防治攻坚战向美丽中国建设迈进的转型阶段，是推动实现人与自然和谐共生的现代化的提速阶段。面向2035年生态环境根本好转、美丽中国基本建成目标，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局。

  一方面，必须保持战略定力，以钉钉子精神持续不断推动生态文明建设，深入打好污染防治攻坚战，突出重点区域、重点领域、关键环节，实施一批标志性行动和创新性举措，以更高标准打几个漂亮的标志性战役。

  聚焦重点区域。紧盯国家重大发展战略落实，扎实推进京津冀及周边、汾渭平原打好重污染天气消除攻坚战；打好长江保护修复、黄河生态保护治理攻坚战，为重大战略区域和重点流域高质量发展提供高品质生态环境支撑。

  聚焦重点领域。坚持问题导向、人民至上，围绕臭氧污染防治、柴油货车污染治理、城市黑臭水体治理、重点海域综合治理、农业农村污染治理等重点领域持续深入发力，取得一系列标志性成果，不断满足人民群众对优美生态环境的新期待。

  聚焦关键环节。围绕提升生态环境监管执法效能、建立完善现代化生态环境监测体系、构建服务型科技创新体系、全面强化生态环境法治保障等方面，紧紧扭住关键环节改革攻坚，着力提升生态环境治理现代化水平。

  另一方面，强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。

  强化目标协同，自觉把生态环境保护工作融入经济社会发展大局，一体化推进各项工作，在发展方式绿色转型、生态环境治理、生态保护修复、碳达峰碳中和等多重目标中寻求动态平衡。

  强化多污染物控制协同，对颗粒物、二氧化硫等污染物和温室气体实施协同控制，强化氮氧化物、挥发性有机物（VOCs）协同减排，遵循减污降碳的内在联系和规律，增强减污与降碳的协调性。

  强化部门协同，加强多部门、全链条协调联动，不断完善跨部门协同长效工作机制，充分发挥各部门职能作用，推动形成齐抓共管、共同推进美丽中国建设的强大合力。

  强化区域协同，推进区域流域生态环境保护信息共享、联合监测、共同执法、应急联动，强化生态环境共保联治。以实施国家区域协调发展战略为契机，加强区域流域绿色发展协作。

  强化政策协同，加强市场、区域、科技、环保等政策协调配合，推动财税、金融、投资、价格、产业、区域、科技等政策与环保政策统筹，形成推动绿色低碳发展的政策合力。

  新征程上，锚定美丽中国建设目标，要深刻理解和把握正确处理重点攻坚和协同治理的关系的重大意义和丰富内涵，以生态环境质量改善为核心，以推进绿色低碳发展为导向，以有效防范生态环境风险为底线，做足统筹协调的大文章，加快推进人与自然和谐共生的现代化，推动美丽中国目标一步步变为现实。

  （文 | 俞海 王姣姣 俞海：习近平生态文明思想研究中心副主任；王姣姣：习近平生态文明思想研究中心综合研究部助理研究员）

  （《瞭望》2024年第37期 ）