碳交易系列 | 全国碳排放权交易市场的法律架构与未来展望（一）

引言

2020年12月31日，生态环境部正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（部令第19号文，下称“交易办法”），并自2021年2月1日起开始实施。2021年5月14日，生态环境部正式发布《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》（2021年第21号，下称“登记规则”、“交易规则”与“结算规则”），并自2021年5月14日开始实施。至此，我国已经建立并在逐步完善碳排放权法律制度。

一、全国碳排放权交易制度架构

（一）纲领性文件

《交易办法》第二条规定：本办法适用于全国碳排放权交易及相关活动，包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动，以及对前述活动的监督管理。同时，生态环境部在《关于发布〈登记规则〉〈交易规则〉和〈结算规则〉的公告》中明确：《交易办法》是《登记规则》《交易规则》和《结算规则》的制定依据。因此，《交易办法》系现阶段全国碳排放权交易市场的纲领性文件。

（二）制度框架

依据《交易办法》总则部分规定，全国碳排放权制度主要包含三个部分：注册登记、交易与监督管理。

二、温室气体重点排放单位制度

依据《交易办法》，全国碳排放权交易市场设立了温室气体重点排放单位制度，并将其作为全国碳排放权市场的重要权利义务人。

（一）温室气体重点排放单位目录

若温室气体排放单位隶属全国碳排放权交易市场覆盖行业且年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量，则其应当成为温室气体重点排放单位。同时，有关部门采用动态管理方式确定温室气体重点排放单位，极大提高了可操作性和合理性。

（二）碳排放额度

碳排放额度是全国碳排放交易市场的重要交易产品，也称碳配额。具体而言，其指经政府主管部门核定，企业所获得的一定时期内向大气排放温室气体（以二氧化碳当计量）的总量。全国碳排放交易市场主体碳排放额度主要确认依据为省级生态环境主管部门的书面通知。进而，全国碳排放交易市场存在每个单位所分配到碳排放额度不同的可能性。为此，《交易办法》对重点排放单位赋予了异议权。

三、年度核检制度

在上述制度下，《交易办法》进一步明确了年度核检制度：重点排放单位应编制该单位上一年度的温室气体排放报告、载明排放量，并向省级生态环境主管部门报送。

首先，社会各界人士已经普遍形成共识：阳光是最好的防腐剂。除特殊情况外，《交易办法》要求重点排放单位上一年度的温室气体排放报告均应定期公开，既保障了广大群众的知情权与监督权，又提高了市场透明度与信赖度。

其次，省级生态环境部门应当组织核查上一年度的温室气体排放报告。该事项既是省级生态环境部门的权力，又是省级生态环境部门的义务。一方面，省级生态环境部门介入核查会进一步加强上一年度的温室气体排放报告的真实性、完整性、准确性，进而打击违法违规行为、提高全国碳排放权交易市场的信赖度；另一方面，赋予异议权以防止权力被滥用与不规范行使，切实保障市场主体救济权。

再次，《交易办法》明确省级生态环境部门可以委托技术服务机构对重点排放单位上一年度的温室气体排放报告进行核查。一方面，《交易办法》所规定的核查权均在省级生态环境部门。每一个省的发展状况与经济模式均存在差异，致使可能存在某些省份的重点排放单位数量过多情形，进而导致省级生态环境部门业务量与工作压力过大情况。此时，省级生态环境部门可通过委托技术服务机构提高工作效率。另一方面，省级生态环境部门通过委托技术服务机构进行核查，将扩大市场主体参与数量与范围，提高省级生态环境部门的中立性并纵向带动市场发展活力。

最后，省级生态环境部门应当对相关信息、文件等至少保持五年。第一，省级生态环境部门既是国家行政机关，又是全国碳排放权交易市场的重要主体。因此，由其作为信息保存机构，具有公正性与便利性。第二，电子数据、书面文件是重要的证据形式。因此，省级生态环境部门保管的信息、文件具有重要的证明作用且期限较久。后续，若当事人之间或当事人与第三人就该事项发生纠纷，相关人员可以向省级生态环境部门或人民法院申请调取文件，以便查明案件事实、厘定各主体责任。第三，在该制度下，重点排放单位作为编制义务人、省级生态环境主管部门作为监管人、技术服务机构作为受托人，三方权责分明且各自行为处于有迹可查状态，将促使各方勤勉尽责。

四、延伸问题

（一）主要覆盖行业

据生态环境部发布的《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》（下称“通知”），《交易办法》主要覆盖以下行业。

（二）以发电行业为例

1.重点碳排放单位

据生态环境部发布的《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》，若2020和2021年任一年温室气体排放量达2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上的发电行业企业或其他经济组织（覆盖行业）均视同发电行业重点排放单位。

2.碳排放量核查范围

根据《企业温室气体排放核算方法与报告指南-发电设施（2022年修订版）》，发电设施温室气体碳排放核算和报告范围包括化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放、购入使用电力产生的二氧化碳排放。化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放明确了一般范围和不包含范围。同时，《企业温室气体排放核算方法与报告指南-发电设施（2022年修订版）》也明确了具体的核算公式。

3.碳排放配额清缴（2019-2020年）

据国家发展和改革委员会发布的《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，碳排放配额清缴指重点排放单位按实际碳排放额度清理应缴未缴配额的过程。

据生态环境部发布的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，2019年-2020年碳排放配额实行全部免费分配，超出部分设定清缴上限的方案。碳排放配额清缴上限：重点排放单位配额缺口量占其经核查排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量。

为鼓励燃气机组发展，该文件明确规定：当燃气机组经核查排放量不低于核定的免费配额量时，其配额清缴义务为已获得的全部免费配额量；当燃气机组经核查排放量低于核定的免费配额量时，其配额清缴义务为与燃气机组经核查排放量等量的配额量。

除上述情况外，纳入配额管理的重点排放单位应在规定期限内通过注登系统向其生产经营场所所在地省级生态环境主管部门清缴不少于经核查排放量的配额量，履行配额清缴义务，相关工作的具体要求依据其他通知。

综上，本文以《交易办法》为起点，初步分析了全国碳排放市场的基础法律架构，并以发电行业为例初步介绍了延伸性问题，以供读者了解我国碳排放制度。后续，本所律师将以《交易办法》为基础，进一步梳理相关内容，以供读者进一步了解全国碳排放权交易市场。

来源：海润天睿