研究丨林业碳汇核证减排量所有权归属法律研究

2020年9月，中国政府提出“双碳”目标后，有两个涉及碳中和的公式引发人们关注。

这两个公式，一个是碳排放等于能源消耗乘以化石能源的占比，再乘以单位化石能源排放；另一个是碳汇，等于碳吸收加上CCUS（碳捕获、利用与封存）碳移除。碳排放与碳汇这两项如果基本相等，即为碳中和。

在国际上也有一个碳抵消机制的说法。可参与碳抵消机制的项目通常分为两种：一种为采用化石能源替代等方式实现的碳减排，如风电、光伏、垃圾焚烧等可再生能源项目；另一种为通过吸收大气中的二氧化碳达到减排效果，如林业碳汇、CCUS等。

林业碳汇是指通过市场化手段参与林业资源交易，从而产生额外的经济价值，包括森林经营性碳汇和造林碳汇两个方面。而林业碳汇核证减排量是应对气候变化领域的新生事物，其所有权归属是确保林业碳汇交易稳定的首要问题，但我国《民法典》物权编、自然资源法和碳排交易规范中均无明确规定，而同时部分部门规章对其收益分配的规定有违上位法。

实践中各类林业碳汇项目核证减排量所有权归属情形不尽一致的原因是多方面的：林业碳汇权利与采矿权、渔业权产生机理一致，依据土地和森林资源所有权这些“母权”，核证减排量可归属的主体众多；由于我国森林资源用益物权体系结构复杂，搭建了多种归属路径；国际规则下林业碳汇项目参与主体多数涉外，加剧了归属随意化的趋势。

在我国鼓励积极开展碳汇交易和推进法规制度建设的背景下，应尽快完善相关法律规范，将核证减排量“类型化”为自然资源性权利客体，圈定所有权归属主体范围，确定国家对核证减排量的管理者角色，确立同一项目核证减排量由多个参与主体共有的制度，遵循自愿公平原则合理分配转让收益，以及做好相关权属争议解决的法律准备。最终为拓宽放活经营权渠道，保障各方利益，乃至我国资源安全和气候安全提供法律支撑。

本文将对上述问题做一个初略的探讨。

关键词：林业碳汇、核证减排量、所有权归属、共有

一、林业碳汇核证减排量归属权存在的问题

在人类应对全球变暖的各项活动中，基于森林资源创设的林业碳汇已在国际社会受到高度认同，它既为碳减排提供了有效的途径，也将林业资源的金融属性在市场中得到确认。随之产生的核证减排量进入碳排交易市场，正在逐步构建林业碳汇交易体系。

“核证减排量”（Certificated Emission Reduction，简称 CER）就是承载林业碳汇市场交易关系的标的物，它是通过植树造林、再造林清洁发展机制项目、森林管理项目和我国国内自愿性碳汇项目的实施，使附着在土地资源上的森林、林木生长过程中吸收的二氧化碳的总量经过计量和认证后形成的具有可交易性的碳信用。碳信用作为商品在碳交易一级市场的初次分配，实质就是CER所有权归属问题，也是碳交易中的首要问题。

我国实践中的林业碳汇CER所有权不仅归属主体庞杂，而且CER的转让“收益”常以合同约定等方式进行多样化分配。这不仅影响有关权利主体充分享受核证减排量带来的财产性权益，而且阻碍了对相关权益受到侵害时获得及时救济。

习近平总书记曾在《关于第八次全国森林资源清查结果的报告》上作重要批示强调，要“全面深化林业改革、创新林业治理体系，充分调动各方面造林育林护林的积极性。”

同时，我国碳排放交易体系也已进入制度建设和基础设施建设的加强阶段，根据“一物一权”主义，其物权与林木、林地的其他权利有关联但又各自独立。

林业碳汇权利属于新兴权利，我国《民法典》《森林法》等法律规范并未作出明确界定，更没有专门的法律法规明确核证减排量所有权归属，个别低层级的相关规章明显有违上位法之“物权法定”原则。

二、 林业碳汇核证减排量所有权归属的相关法律规范分析

《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》限定了核证减排量交易主体范围

但并未规定核证减排量所有权归属，在《暂行办法》第五条规定了参与碳排交易主体范围：“国内外机构、企业、团体和个人均可参与温室气体自愿减排量交易。”参与交易的行为属于处分，这是所有权具备的权能，可以认为该办法认定了核证减排量所有权归属主体是多样的。

该办法第六条和第七条规定了“减排量的备案登记、登记簿管理”，说明中国以登记公示为准，适用了不动产所有权变更的方式，可以理解为核证减排量被视为不动产。然而作为一项部门规章，该办法无权通过框定交易主体变相确认其所有权归属，这明显有违上位法，条款的法律效力有待确认。

《清洁发展机制项目运行管理办法》对核证减排量的收益分配

现行部门规章中仅有《清洁发展机制项目运行管理办法》就核证减排量的管理和转让后的收益分配做了规定。《管理办法》第十六条规定了没有国外买方的单边清洁发展机制项目( 由项目东道国自行开发、投资、实施)最终的减排量 100% 转入国家账户，由国家发改委负责全面管理。第三十六条对转让项目减排量所获得的收益规定为国家和项目实施机构所有，且其他机构和个人不得参与减排量转让交易额的分成。同时在该条的第五款明确规定了林业碳汇项目中国家与项目实施机构减排量转让交易额分配比例为 2：98。

收益是所有权权能之一，可以解释为核证减排量的所有权归属只能是国家和项目实施机构。第三十六条的出发点在于核证减排量是二氧化碳的吸收量，本质是一种自然资源，根据我国宪法对自然资源权属的规定，核证减排量转让的收益归国家所有理所当然；同时体现出遏制五花八门的碳权归属方式的目的，明确归属仅有两个主体。第三十七条规定了国家发展改革委已批准项目 2012 年后产生的减排量，须经国家发展改革委同意后才可转让，项目实施按照本办法管理。印证了对第三十六条的评述。

然而有学者指出：“目前的环境要素主要以行政法律关系为基础进行配置，《清洁发展机制项目运行管理办法》规定了作为该机制交易客体的核证减排量属于国家所有，但是作为一项部门规章，该管理办法无权创设具有财产权性质的CER资源所有权。”因此严格来讲这几条规定有违上位法，是不具备法律效力的。

土地和森林资源所有权规范作为归属考量依据

从事林业碳汇活动的权利与采矿权、渔业权的产生过程是一致的：在特定自然资源所有权这类“母权”基础上，通过行政许可“催生”出了准物权。

核证减排量是行使准物权获得的，这一客观事实决定了核证减排量所有权归属与土地、森林资源的所有权密切相关。土地资源是不动产，森林资源可以产生孳息。尽管目前没有法律规范阐明土地、森林、林木所有权与核证减排量所有权归属之间的关联，但土地、森林资源的所有权的归属，必然成为核证减排量所有权归属考量的依据。

第一，在土地、林地权属方面，我国《宪法》规定了土地的国家所有和集体所有。我国《民法典》物权编规定了土地的国家所有和集体所有；规定了组织、个人可以依法占有、使用和收益属于国家所有和集体所有的自然资源；还规定了土地承包经营制度下的国家所有和集体所有，由农村集体经济组织使用的林地承包主体依法享有占有、使用和收益的权利。

第二，在森林、林木权属方面，我国《宪法》《民法典》同样规定了森林的国家所有和集体所有，以及单位、个人可以依法占有、使用和收益属于国家所有和集体所有的自然资源；我国《森林法》详尽地规定了林木的权属。如国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益；农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有；集体或者个人承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；合同另有约定的从其约定。

第三，在不动产的归属方面，我国《民法典》规定了不动产可以由两个以上组织、个人共有。

第四，在天然孳息的归属方面，我国《民法典》规定了天然孳息由所有权人取得；既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得。当事人另有约定的，按照约定。上述规范中的主体——国家、集体、单位、个人、所有权人、用益物权人和合同约定对象都有成为核证减排量归属终端的可能。

综上，现行规范性文件将相关所有权以法定或约定的方式归属于众多主体，造成核证减排量归属依据庞杂，归属路径不统一。上述法律条款也没有对核证减排量的物的种类加以定性，而这对确认其所有权归属至关重要。

三、 林业碳汇核证减排量所有权归属的实践样态

造林再造林CDM项目的CER所有权归属于多方主体

《京都议定书》要求发达国家在发展中国家实施清洁发展机制（Clean Development Mechanism，简称 CDM）项目，产生的国际认证的核证减排量用以抵减发达国家强制的减排额度。这是发展中国家应对气候变化能力建设中“技术的开发与转让”领域的首要补充，也为所需的资金来源开辟了重要途径。

巴西等热带地区发展中国家借助其资源优势提出的造林再造林清洁发展机制项目，开发和实施成本低减排见效快，促成其取代传统工业减排项目在发展中国家快速实施。此类项目适用国际规则，设计文件通常会写明CEＲ的归属。

截止2020年11月，全球清洁发展机制造林再造林项目总计67项，我国5项。5个项目的PDD（项目设计）文件均有对CER相关权利归属的表述。其中4份文件表述为“使用权”，1份文件表述为“所有权”，说明就CER所有权问题没有统一认识；归属主体上，5份文件均表达了“全部归属”的意思，其中3份文件表述的归属方为“参与方”，2份为“执行主体”，表明归属于多方主体的明确态度。

实践中通过合同约定对归属于多方主体的CER所有权做进一步分配。“中国广西珠江流域治理再造林项目”是全球首批签发CER的林业碳汇项目，环江县兴环林业开发有限公司作为项目业主负责开发该项目，国际重建与发展银行、生物碳基金提供资金支持，参与实施主体还包括苍梧县康源林场、苍梧县富源林场、环江县绿环林业开发有限公司、18个农户小组和12个农户。涉及的林权包括国有林权（国有林场） 和集体林权（林地使用权、林地承包经营权）。最终国有林权的林木生长获得的CER销售收入归国有林场及其职工、参与CDM项目开发运行的企业共同所有；集体林权下的林业碳汇项目最终销售收入为农户、集体和项目实施方共同所有。

综合判断，核证减排量转让收益以林权权属为基本分配依据。四川省大渡河造林局作为项目业主先后开发实施的两项林业碳汇CDM项目——“中国四川西北部退化土地的造林再造林项目”约5年时间完成项目前期投资建设并成功注册，之后与低碳亚洲公司签订了为期20年的碳汇功能买卖合同。

“诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性造林再造林项目”由诺华集团投资，2013年在清洁发展机制国际执行委员会成功注册，2011至2018年八年间，参与农民的劳务性收入累积2600万元人民币（项目区村民人均增收约2160元）。

前者是典型的由业主投资完成项目、再寻找买家的单边模式，CER归属大渡河造林局；后者是双边项目，CER归属为诺华集团，当地村民通过参与项目获得劳务性收入以及培育苗木获得收益。以上CER归属主体既有项目业主、投资方，又有集体、农户，这在清洁发展机制项目中比较常见。

自愿性碳汇项目的CER归属主体多为项目业主

自愿性碳汇项目是根据相关国际、国内规则和方法学开发的国内林业碳汇项目，属于中国温室气体自愿性减排项目。

项目产生的减排量经认证形成“CCER”（Chinese Certificated Emission Reduction），在国家发改委（机构改革后相关职能并入生态环境部气候变化司）备案并记录在“国家登记簿”。CCER的外延大于CER，包含了没有被注册或签发的减排量，更有利于激发国内相关企业参与减排交易的积极性。

截止2020年7月，我国已备案的自愿性林业碳汇项目有104项，按方法学可分为四类。

第一类森林经营碳汇项目有23个，均在国有林地范围内开发，最终CCER所有权归属为国有林场及相应的林业公司、林业局等，即项目业主。

第二类碳汇造林项目有69个，CCER归属主体并不统一，有一半数量以上的项目CCER归属主体为项目业主（实施主体），其他还有共有、按比例分配等方式。（贵州省）剑河县碳汇造林项目，种植的林木最终收益归林地所有权者所有，有林木收益时由村集体按股权或每户的人数分配给农户。项目产生的核证减排量归项目业主和林地所有权者共同所有，有CCER交易收益时按协议规定的比例分配。这类CCER所有权的归属的项目数量次于项目业主所有。

第三类竹子造林碳汇项目。该方法学是目前只在国内认可，全国唯一的湖北省通山县竹子造林碳汇项目，项目业主为通山 军安生态农业有限公司，项目产生竹材、竹笋及减排量收益归项目业主所有，合作参与拟议项目开发的其余单位和农户按协议分配竹材、竹笋及减排量收益。

第四类竹林经营碳汇项目。该方法学是目前只在国内认可。5个竹林经营碳汇项目的设计文件对CCER归属采用合同约定方式：项目经营产生的竹材、竹笋收益归竹林使用权者所有，或由竹林经营使用权者负责权益分配。项目所产生的核证减排量根据协议归项目业主所有或由项目业主负责分配。

上述项目文件中CCER所有权大多数为项目业主所有，但也有协议分配、共有、按照林权归属所有等方式，因此实际拥有CCER的主体也是多样的。

四、林业碳汇核证减排量所有权归属多样化的原因

我国森林资源所有权制度构建了多样化框架

森林资源产生的林业碳汇核证减排量属于自然资源，在“林业碳汇核证减排量的所有权可以归属于哪些主体”的问题上，我国森林资源所有权属制度首先给出了一部分“选项”。

我国《宪法》从生产关系的范畴，规定了森林资源的公有制。其中集体所有制是社会主义的产物，既不是《民法典》第二百九十七条明确规定的“共有”，也不是源于日耳曼法的村落共同体所有权“总有”的形态，而是由不特定的多数人（集体组织成员）全体共同对特定财产（集体财产）不分割地享有所有权的法律现象，它类似于总有而又独具特色。

集体所有权有一弊端：“国家或集体作为集体林权的观念性主体，在现实生活中往往存在着虚置的现象，代替国家和集体所有者身份出现的，往往是作为管理者或经营者的具体组织、单位或个人。”森林资源的权属制度归属的主体结构为核证减排量所有权的归属构建了基本的框架，即核证减排量的所有权归属有可能是国家、集体、个人。

但林业碳汇发端于应对气候变化的国际条约，大多数项目有国外主体的参与，产生核证减排量的林地受制于土地资源的规范，且这样的限定只适用于我国，若外国主体主张核证减排量的所有权归属，国内规范显然应对不足。

我国森林资源用益物权体系搭建了多种归属路径

核证减排量的获得并不以获得森林资源所有权为最终目的，实施碳汇项目的过程表现出明显的用益物权特征。林地使用权、林木经营权和森林经营权是与核证减排量的产生和管护关系最为密切的三类用益物权，其权利人可以作为核证减排量归属主体的选项之一。

一是林地使用权。它是公民、法人或其他组织依法对国家或集体所有的林地进行开发管理和利用，并获得收益的权利。碳汇造林潜在的开发者需要在林地地界清楚权属清晰的基础上开发碳汇项目，或者通过林权改革确权，或者通过流转实现。我国集体林权改革颁发的林权证，明晰了林地使用权，集体林权改革中家庭联产承包责任制形式，使核证减排量所有权归属于以户为单位的家庭和个人成为可能。

二是林木经营权。它是公民、法人或其他组织对国家或其他主体所有的林木进行经营管理并取得收益的权利，包括对林木孳息，如采果、采脂、种子培育之取得，以及林木的采伐、管护、出租、抵押或折价入股等。该权利根据法定或合意确定权属，确权后林木经营权的权利主体有权在碳汇项目正常实施期间，防止碳汇林木的破坏性采伐。当然也能成为核证减排量的归属者之一。该权利指向的对象包括活林木，和已经砍伐的已具备碳储功能但需要管控碳泄漏问题的林木立方。

三是森林经营权。它是公民、法人或其他组织依法取得的对特定范围森林整体占有、使用和收益的权利。权利主体有权对潜在的森林管理碳汇项目进行开发，即对已经存在的森林资源整体，特别是生态价值高的原始森林资源生态功能进行管护，以达到增汇之目的，产生的核证减排量自然可以归属于权利人。

上述林权中的用益物权在实践中往往分属于不同的主体，他们对核证减排量享有所有权均有其合理性，加之不同主体对同类权利支配范围大小存在差异。因此，在没有明确法律规定的前提下，多层次的用益物权体系给核证减排量所有权归属增加了更多可选择的路径。

众多的参与主体扩大了核证减排量归属的主体范围

CDM林业碳汇项目参与方有：CDM执行委员会负责国际层面审查，国家发改委的CDM审核机构负责国内项目申请的材料审核，CDM项目设计开发主体（中介机构）负责根据方法学研发编写项目实施文件，项目的实际实施的主体( 如林农、原住民），发达国家的经营实体是项目核证减排量的最终买方，多边项目核证减排量的最终购买方还有可能是国际机构，如世界银行。

REDD+项目参与主体包括：银行、经营实体、政府、林地区域原住民等。自愿性林业碳汇项目参与主体限于国内：中国绿色碳汇基金会为项目出资方，国家发改委负责综合管理，林业公司、绿化公司等可以作为项目业主开发或经营林业碳汇项目，以及参与护林劳作的享有项目林地所有权或使用权的集体组织、个人等。

林业碳汇核证减排量所有权多主体归属的现象是在国际、国内规则的不断更新和对核证减排量资源性客体属性的认识逐步清晰的背景下，对林业发展和林权改革实践中的新问题作出的现实选择。不同类型的项目规则程序等不互通，很难从其中总结出可供遵循的统一规律，加剧了核证减排量所有权归属随意化的趋势。但不论是基于林业碳汇相关权利结构还是各方利益平衡，都应以核证减排量的资源客体属性和物权法定原则为基础。

五、林业碳汇核证减排量所有权归属的思路

将林业碳汇活动权利和核证减排量在物权体系中“类型化”

鉴于核证减排量的产生必须经过行政许可，林业碳汇权利类似于《民法典》第328条、329条确认的“海域使用权”“探矿权”“采矿权”“取水权”和“捕捞权”等特许物权（理论上被认为是“准物权”），具有较强的排他性。

因此可以借鉴澳大利亚的做法，承认树上和植物上存在的碳权，以此来区别土地上的权利，将林业碳汇活动权利类型化。核证减排量应当被认定为资源性权利客体，属于自然资源，待“碳汇权”理论架构成熟后设定其权属制度时，应以我国《民法典》物权编的自然资源权属规则为依据，国家、集体、个人均可享有所有权。

需要注意的是，虽然核证减排量反映的是大气成分中的二氧化碳吸收量，但不能简单地被认为是一种气候资源，它不符合气候资源应当具备的特性，如动态性、非排他性等，它必须依附土地和森林资源而存在。如果核证减排量被确认为气候资源，那么在其上设立所有权制度根本不具有可行性。

圈定核证减排量所有权应当归属的主体

核证减排量归属既要结合用益物权的法律规则，又要体现“准物权”的特殊性。《矿产资源法》第六条规定的“矿业权”在特许物权中较为典型，具有参考价值。矿产资源属于国家所有，但通过矿业权这个特许物权行使，获得的矿产品所有权却并非国家所有。

“通过开采活动使矿产资源与矿床相分离，形成矿产品，该矿产品是采矿权行使的结果，归采矿权人享有，采矿权人直接取得该矿产品的所有权，是矿业权法律效果的当然表现。”也就是说，谁获得采矿许可，谁就获得矿产品的所有权。

但需注意，采矿权这个准物权的母权——矿产资源国家所有权结构单一，没有集体所有、个人所有等其他所有权形式，而产生核证减排量的森林资源所有权、土地资源所有权体系结构复杂，碳汇权的母权“林地、林木所有权、经营权”均是多重权利，因此核证减排量的所有权归属并不能完全照搬。

如果仔细比对，只有当林地、林木均为国家所有时，才可完全参照矿业权的取得，由项目的申请人获得项目实施后的核证减排量的所有权。其他林地、林木所有权( 或经营权) 作为母权的碳汇活动产生的核证减排量，权属规则应另当别论。但总之，核证减排量被认为全部国家所有是不妥当的。

国家对核证减排量应以管理为主

CDM项目和REDD+项目均属于国际减排机制，项目通常以国家名义实施，为保障国家主权，便于统一管理，可以规定核证减排量记入中国账户，并参照《清洁发展机制项目运行管理办法》第36条的规定“国家应有 2% 的CER转让收益”作为管理投入归为国家，而不是核证减排量的所有权。

自愿性碳汇项目通常以企业自身名义实施，国家有关部门也在行使着管理权，因此，国家更适合作宏观管理者，而不是所有权人。否则，在我国国有主体“虚化”的状况下，不仅严重打击项目其他参与者的积极性，不能达到资源最优配置，而且还会有后续繁多的问题。

确立核证减排量的共有制度

任意一个计量单位的核证减排量必然连接着“母权所有者”——国家、集体组织，以及特定的项目开发者、项目业主或付出劳动的林农中的至少两类主体。每一个林业碳汇项目产生的核证减排量是一个整体。核证减排量所有权如果全部归项目业主所有，参与劳务的林农只能获得劳务性报酬（并非所有的林业碳汇项目都能促成丰富的林下经济），将会打击林农积极性，甚至引发纠纷。

以诺华川西南林业碳汇、社区和生物多样性造林再造林项目为例，其每年产生CER当量约为40214吨，按照近期欧盟碳交易市场碳信用价格每吨30欧元计算，该项目年均CER收益可达1206420欧元，前述务农者年均劳务性收入仅为CER交易收益的32.7%左右。该项目至2041年到期，届时CER交易收益与劳务性收入差距将进一步加剧。

因此应当遵循共同劳动成果共有的原则，将一个项目的核证减排量规定为参与项目的开发者、项目业主和林农等私有主体共同享有核证减排量所有权。这种共同所有制度不仅能够合理对接碳汇权之“母权”归属多主体的事实，符合其自然资源物权属性的判断，而且能够满足我国集体林权制度改革后“放活经营权”的需要。

国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》明确提出了“鼓励林业碳汇项目产生的减排量参与温室气体自愿减排交易，促进碳汇进入碳交易市场”，支持集体林权改革拓宽放活经营的渠道，多个私主体共有核证减排量的模式将从主体因素进一步繁荣碳汇交易市场。

遵循自愿和公平原则对共有核证减排量收益合理分配

核证减排量收益的分配关系到所有参与主体的切身经济利益，合理分配转让收益是保障利益平衡的关键。第八次全国森林资源清查结果显示，林木个人所有的比例已经明显上升，个体经营的天然林、人工林、公益林等比例已经占比第二位，仅次于国有，这些林种将成为我国林业碳汇项目潜在的重点开发领域。

因此，笔者建议参照付出劳动量的比例，以合同约定的方式，以及在项目开发设计文件中就收益分配规定如下：

首先，应当对个人、家庭等私有化主体，多分配核证减排量转让收益。这是因为林业碳汇项目的实施期限一般为30年，在此期间除了需要政府提供先进的技术支撑外，必须长期依赖林农的种植、劳作、维护和看护等工作。同时私主体更多收益占比能够在实现温室气体减排、增加就业机会、增加农业收入和帮扶经济欠发达地区等方面推进社会效益在内的可持续发展。

其次，应当给项目实施机构适当多分配核证减排量转让收益，激励更多专业化实施机构参与其中。

再次，从资源安全、国家安全的角度考虑，将碳汇项目核证减排量的一部分收益归属为国家或政府作为管理资金，能够保障核证减排量交易的妥善管理和处置。

最后，根据母权归属主体——集体、国家，再分配相应比例的转让收益。

建议出台专门的行政法规《林业碳汇项目管理条例》加以规范，从林业碳汇项目开发实施到碳汇核证签发，再到碳汇产品进市交易的各个环节，安排好利益的归属、分配和边界。

需注意的是，有学者提出采用生态补偿制度来应对碳汇权利等新型林权利益分配不公，或者将林业碳汇活动作为生态补偿制度的补充甚至归为同一问题，以达到维护参与者财产权益之目的，笔者认为不妥。

碳汇交易是国际应对气候变化层面上，对其树木产生的碳吸收当量的对价，是单一的内容，并不包含森林资源除了能吸收温室气体外，所具备的涵养水源、净化空气、防风固沙、维持生物多样性、国土绿化、森林康养等外溢性效益。这些恰恰是生态补偿制度需要考虑的补偿计量要素。应当将碳汇权利与森林生态补偿研究剥离开，以使森林生态功能更充分更全面地通过制度建设展现出来。

做好核证减排量权属争议解决的规则准备

虽然在林业碳汇活动初期可以根据开发自然资源、公共资源配置、特定行业市场准入等需求设定行政许可来完成监管，但“单纯的以行政法律关系配置资源相比有多方面的弊病，其中，最为突出的就是缺乏救济途径。”

比如林木中封存的碳汇后期若被放弃管理，很有可能释放到大气中；或因受到污染和毁坏而导致碳汇散失，就会产生停止侵害、消除污染、恢复原状、赔偿损失的请求。

再如，林地所有权人、林地使用权人和林木经营权人等多方利益主体很可能因前置权利归属不清引发纠纷，比如广西西北部地区退化土地再造林项目，最终因土地纠纷造成部分林地无法实施造林。行政管理规范无法保证这些私益得到保障和救济，因此有必要聚焦于碳汇权利纠纷调解、仲裁、诉讼等程序性法律规范的研究。

此外，核证减排量所有权归属问题事关林农生存，在充分保障林农共有权利和被公平分配转让收益的同时，还应研究如何保障好林农在林业碳汇活动中参与、知情和建议的相关权益。

六、结语

林业碳汇核证减排量所有权归属是确保林业碳汇交易安全和平稳发展的根基，根据核证减排量的准物权属性，必须将其置于我国物权理论体系中予以充分展开。由于核证减排量是应对气候变化领域的新生事物，相关规定层级较低，未能从理论和制度建设上对其进行逻辑严密、合法合理的设置。

现行物权体系法律规范中有关土地、林地、森林、林木、不动产和天然孳息的规定，以及森林资源用益物权体系搭建的理论框架，应当作为核证减排量所有权归属问题的基本考量依据。然而以上资源物权归属主体众多，国际规则下参与主体还包含涉外主体、国际组织，庞杂的主体类型超出了确保林业碳汇交易稳定高效进行的边界。

因此我们不能简单地预设所有权归属方向，应当通过调整立法在物权体系中将核证减排量“类型化”，参照“矿业权”这一特许物权的行使轨迹，圈定其所有权应当归属的主体，集中在林农个人和家庭、中外项目实施机构上，而国家应当承担管理者而非所有者的角色。

通过立法形成被圈定主体对核证减排量的共有制度，遵循自愿公平原则合理分配转让收益，设置权属争议解决规则，为保障林业碳汇交易市场的繁荣稳定，提升我国森林资源管理水平，以及实现碳中和目标提供理论支持和法律依据。

来源：德恒重庆律师事务所