加快深化环境经济政策创新与发展 建设人与自然和谐共生的中国式现代化

党的二十大报告指出，“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，彰显了我国生态文明建设与绿色低碳高质量发展的同一性，明确了生态价值与经济价值的共同性，协同推进高水平保护与高质量发展成为国家重大战略需求，这对加快深化环境经济政策创新与发展提出了新的时代要求。

1 党的二十大报告对环境经济政策发展的新部署

党的二十大报告对我国生态文明建设事业和生态环境保护工作提出了一系列新部署，包含新发展格局、增进民生福祉、深入推进环境污染防治、积极稳妥推进碳达峰碳中和等，与环境经济政策的创新与发展高度相关。在党的二十大报告提出的新思路、新目标与新部署下，环境经济政策改革与创新面临着前所未有的新的时代机遇与挑战，要以党的二十大精神为根本遵循，持续深入推进我国环境经济政策的改革与创新。

1.1 贯彻新发展理念推动高质量发展

党的二十大报告对于贯彻新发展理念、构建新发展格局提出了明确要求。以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，意味着须以新发展理念统领“两山”理念转化，促进人与自然和谐共生。同时新发展理念也对我国的绿色发展提出了更高要求。在新发展理念中，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，强调把经济活动和人的行为限制在自然资源和生态环境承载力内。其根本在于将良好生态环境作为经济发展源源不断的动力，经济发展成果进一步反哺生态环境保护，从而形成经济发展与环境保护的良性循环[1]。

环境经济政策将会在构建新发展格局中发挥新的更加重要的动力与支撑作用。协同推进降碳、减污、扩绿、增长的制度建设，需要构建以绿色发展为导向的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，以环境经济政策创新与应用作为推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式的新动能。在深入打好污染防治攻坚战、提升生态系统多样性、稳定性、持续性以及积极稳妥推进“双碳”目标的进程中，着眼于高质量发展的追求，使生态环境保护目标同社会经济发展目标相辅相成、相互促进，对深化环境经济政策改革与创新提出了新的更高的要求。

1.2 促进建设人与自然和谐共生的现代化

党的二十大报告指出，尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。“绿水青山就是金山银山”的理念，揭示出保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的根本道理，客观上要求站在人与自然和谐的高度谋划发展。人与自然和谐共生意味着坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，从整体上全面保护生态环境，为经济社会的可持续发展提供不竭动力。在实践行动上，要求统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，全方位共同发力，推动形成绿色、循环、低碳发展的新局面。

这需要更进一步发挥环境经济政策的利益调节与行为激励功能。生态环境产品具有极强的公共物品属性，优良的生态环境系统功能所带来的生态产品价值收益、对身心健康的维护、以及由此带来的高质量发展红利，应当被全体人民共享。坚持以人为本，努力建设普惠包容的幸福社会，就应当提升环境经济政策在生态产品价值转化中的作用与效能，为促进生态产品价值实现提供激励与导向，助力生态优势转变为经济优势，突破当前生态产品价值转换“堵点”。人与自然和谐共生的现代化对共同富裕的现代化起着保障作用，只有坚持走共同富裕道路，全体人民才能在经济建设事业中有更多获得感，并切实享受到高质量发展带来的红利，在生态环境改善福利共享的基础上实现共同富裕，而环境经济政策将通过发挥在生态环境行为关系中的利益调节、资金融汇、拉动撬动等独特功能来促进实现这一目标。

1.3 深化资源环境要素市场化改革

党的二十大报告中指出，构建高水平社会主义市场经济体制。坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。资源环境要素同土地、劳动力、资本、技术、数据等要素一道，构成市场体系的有机组成部分，且这种要素以其稀缺性而变得更加重要。当前，我国正从提升全要素生产率向提升纳入资源环境要素的绿色全要素生产率转变，这将为高质量发展提供更加有效的市场动力。

这要求充分发挥资源环境权益交易、绿色金融等环境经济政策在要素市场体系中的关键作用。我国生态系统类型多样，各地资源环境要素禀赋差异很大，开发利用与保护改善方式也不尽相同，在实施高质量发展的进程中，坚持生态文明建设的系统性导向，注重流域区域资源生态环境要素的统筹协调，实施流域上下游统筹保护和协同发展，落实区域生态环境共同协作，全国一盘棋地调动资源环境要素在高质量发展中发挥作用。为此，重视健全资源生态环境要素的市场交易平台，完善市场化交易机制，以及重视探索开展资源环境权益融资等举措。要深化发展绿色财政、绿色金融以及生态补偿等环境经济政策[2]，提高资源环境要素在市场中的流动性。

1.4 满足群众对良好生态环境的需求

增进民生福祉是党和国家始终关切的根本性问题，党的二十大报告提出坚持以人民为中心的发展思想，维护人民根本利益，增进民生福祉，提高人民生活品质，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。每个人都有在健康、安全和舒适的环境中生活的权利，良好的生态环境不仅是经济发展的必要条件，也是人民群众的迫切需求，是最基本、最全面的民生福祉。随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对良好生态环境的需求日益提升与生态产品和服务的供给尚不充足之间的矛盾日益突出。社会主义现代化建设进程中，物质财富、精神财富、生态环境财富均十分重要且紧密关联。

环境经济政策可以在为社会公众提供优良生态环境品质生活中发挥更加重要作用，这将通过促进形成绿色生活与绿色消费方式来实现。全体人民群众都可以平等消费、共同享用良好生态环境所提供的一系列产品和服务。作为实现社会主义现代化的重要基础，良好的生态环境需要通过构建包括绿色生产、绿色流通、绿色消费、绿色金融在内的经济体系来实现，形成经济发展与生态环境保护之间的良性循环，这与增进民生福祉的重要部署相呼应。从这个角度来看，深化环境经济政策创新与发展，有助于健全环境公共服务体系，提高环境公共服务水平，引导和支持有意愿有能力的广大企业、社会组织和社会公众积极参与生态环境保护事业中来。

2 党的二十大报告对环境经济政策发展的新要求

我国环境经济政策实践在新时代面临新的发展要求，与建设人与自然和谐共生的中国式现代化的要求相比，仍然存在着政策调节力度不足与政策效能有待提升等突出问题，表现在未能充分实现对于生态文明建设与生态环境保护工作提供全面充分支持，服务全面绿色发展转型的能力与水平有待加强等。从党的二十大报告的新部署出发，从环境经济政策的法制化、促进产业生态化和生态产业化、优化资源环境要素市场化配置、促进共建共享高品质生态环境四个维度，深化优化环境经济政策发展，是面向未来新的重大需求与方向。

2.1 产业生态化和生态产业化

党的二十大报告提出“站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”，关键是促进产业生态化和生态产业化。我国的生态文明建设正从资源生态环境“主战场”向全方位融合调整，生态产品价值实现是绿水青山转化为金山银山的关键路径。站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，意味着使生态经济体系成为生态文明建设与生态环境保护工作的物质基础，如何建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，是环境经济政策创新与应用的重点方向。

产业生态化的特点在于构建绿色低碳循环经济体系，深刻调整经济结构和能源结构。这就要求要更加充分发挥环境经济政策的环境友好行为激励作用和导向作用，一方面通过价格与税费等政策手段促使传统的三次产业得到绿色提升，实现传统产业绿色化、低碳化转型；另一方面，也需要采取适度补贴手段和交易等政策机制，在全社会培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进资源全面节约和循环利用，实现生产系统和生活系统循环链接。

生态产业化不仅在于充分挖掘条件优良生态资源的经济潜力，更重要的在于治理长期积累的生态环境问题，加大生态治理与修复力度，增加生态产品供给，使生态环境持续改善的经济活动切实获得双重的环境收益与经济效益，提升经济发展的生态环境底线。当前，我国生态产业化面临系统性不足、生态环境系统治理合力不强等困境。为此，尤其需要重视通过环境经济政策创新来破解转型过程的融资难题，拓展收益渠道。特别地，作为生态价值实现主战场的农村地区，生态系统保护与生态价值增值的生态产业化实践较为零散，未能大范围全面铺开，生态价值向经济价值转换的动能较为缺乏，应当着眼于构建城乡统筹的生态环境治理体系，明晰生态环境产权，创新绿色融资手段，构建生态环境修复与绿色农业发展一体化的经济模式，打破阻碍资源环境要素在城乡间流动的壁垒，切实促进乡村生态振兴。

2.2 共建共享高品质生态环境

党的二十大报告指出，人民健康是民族昌盛和国家强盛的重要标志。我国逐步进入生态环境质量提升的爬坡期，生态环境保护工作突出保障人民健康目标导向，共建环境友好、生态富足、健康至上的生态环境政策体系，现有环境经济政策需要进一步调整，与环境质量改善目标实现更紧密结合，强化环境质量改善绩效的激励，解决生态环境质量成效不稳固的问题，形成环境质量持续改善的内生动力机制。

形成尊重自然、顺应自然、保护自然的人与自然和谐共生关系，需要改进经济社会发展评价方式方法，将生态环境价值核算纳入国民经济核算体系，在理念和行动上形成共同保护生态环境、修复生态环境的绿色发展核算体系。探索推进实施扣除发展生态环境负债和体现生态环境效益的综合核算方法体系成为发展方向，将反映绿水青山的GEP和反映金山银山的绿色GDP（EDP）充分融合，形成真正体现“绿水青山就是金山银山”的GEEP[3]。

在所有生态环境福祉的改进中，环境保护公共产品和公共服务作为全社会共同享有、保障基本生存需求的福祉，其在覆盖面和质量上的提升应放到优先位置，解决环境基础设施收费偏低、供给不足的问题。完善环境基础设施公共服务供给收费政策，基于差异化动态调整机制建立全成本覆盖的污水处理费政策，基于“无废城市”试点经验建立健全覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，不断健全环境污染治理基础设施建设运营资金机制，使生态环境公共服务满足人民群众不断提高的生态环境质量诉求。

我国生态环境保护从以总量控制为导向到以质量、健康提升为导向的转变，意味着环境经济政策形成更广泛的覆盖面，纳入更加多元化的主体，以形成更有活力的市场机制，才能全方位、多渠道地满足人民群众的健康需求。因此，需要发挥补贴、税收、金融等环境经济政策工具的引导推动功能，推进绿色生产和绿色消费。以碳普惠等环境权益工具为助力，发挥补贴等环境经济政策在环境公众参与中的激励作用，与人民群众的日常生活和个体性的经济活动有机结合，吸引更广泛的民众以自身行动参与生态环境治理和碳减排工作，使绿色、低碳、健康的生活理念深入人心，转化为自觉主动行为。

2.3 健全资源环境要素市场化配置体系

党的二十大报告提出“健全资源环境要素市场化配置体系”，这是加快发展方式绿色转型的重要举措。通过明晰的产权和覆盖全成本的价格机制，资源环境要素可在市场中有序、高效流动，从而为绿色技术创新与生态产品供给形成正确的市场信号。在生态文明建设的时代背景下，深化要素市场化改革的重要目标在于资源环境要素的市场化配置格局形成，通过科技创新提高开发利用的技术水平，并在此基础上延伸产业链、提高附加值，使包括生态环境治理与修复在内的生态产品生产“第四产业”[4]逐步成为新的产业形态，释放经济发展的更大空间。围绕着碳排放总量和强度“双控”、生物多样性保护、污染防治等生态文明建设的关键领域，健全资源环境要素市场化配置体系的目标在于通过绿色技术创新获利，财政资金的示范引导以及社会资本的积极参与均不可或缺，也需要继续深化环境经济政策更强有力的激励与引导，加快促进节能降碳先进技术研发和推广应用，促进绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式，从而使绿色循环低碳发展成为新的经济增长点。

国家重大区域战略格局基本形成，资源环境要素市场化配置还要求依托国家区域发展战略，有效集聚与整合创新要素，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，资源环境要素市场化配置在提高区域经济效率、调动区域经济体市场活力方面的作用愈发重要。我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新旧动能转换不断加速，京津冀、长三角、长江经济带和粤港澳大湾区等区域的经济体系的协调发展的总体格局已形成并不断完善[5]，在区域流域建立绿色发展基金，鼓励区域内资源环境权益等，基于中央财政统筹与地方间横向补偿与交易体系的完善，推进生态环境要素融入到经济发展中，构建形成重点流域、重点区域内具有活力的资源环境要素市场，通过生态环境红利释放和产业经济转型的多重作用实现区域、流域协同的绿色发展。

2.4 用最严格制度最严密法治保护生态环境

深入打好污染防治攻坚战是“十四五”时期我国推动绿色发展的关键举措，党的二十大报告强调实施精准、科学、依法治污，对环境经济政策如何更好发挥作用提出了需求。环境经济政策在更全面地、更充分地实现生态环境外部成本的内部化发挥作用，以体现对于生态环境行为主体的要求不断趋严，促使发展的经济收益与生态环境质量改善效益保持一致。

从污染者付费原则（PPP）的核心思想出发，污染者应当支付污染治理成本和环境外部成本在内的全成本，如果承担成本没有达到该水平，会导致污染者受益而社会福利受损。此外，由污染者承担全部治理成本是最小化社会总成本的理性选择[6]。如果实际制定的污染物排放标准无法确保环境无退化，污染者将享受标准过于宽松带来的制度红利，而环境与社会将承受超出这一红利的损害。因此，加强相关环境经济政策的立法与实施，推进建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，有利于强化制度约束作用。

“全面实行排污许可制，健全现代环境治理体系”作为绿色发展的重要环节，同时也是环境经济政策充分调动市场机制，以政府主导下总量控制原则为导向、发挥市场机制灵活性，以实现减排目标的重要手段。同时，为解决我国污染防治和生态环境保护价格与税费政策长期存在的征收标准偏低等问题，我国不断严格污染物排放标准、将排污费改革为环境保护税等，以期真正落实PPP原则并实现污染减排目标。未来，PPP原则仍将是我国制定经济激励型环境政策手段的基石，在环境保护税、污水处理费、生活垃圾处理费等等税费政策的完善和实施过程中发挥理论导向作用，也为发展绿色金融和吸引社会资本进入生态环境保护与修复领域构建市场基础。为了更好地推进这些环境经济政策发挥作用，需要进一步通过立法工作将行之有效的政策措施纳入制度化建设。

3 建设中国式现代化新征程中环境经济政策发展的新思路和新任务

随着我国环境经济政策体系建设的不断深入发展，绿色财税、绿色投融资、环境资源价格等关键性的政策机制不断健全，日益成为我国生态文明建设和生态环境保护的重要手段，有效服务了我国的绿色低碳高质量发展。环境经济政策的创新与发展要以贯彻落实党的二十大部署要求为遵循，坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念，以服务高水平保护高质量发展，支撑构建绿色低碳循环经济体系建设为目标，以优化环境经济政策体系，强化绿色发展的政策激励，促进提供更多优质生态产品、推进绿色生态共富、健全市场经济政策体系为核心，以强化政策手段的统筹协作与综合优化为重点，以提升政策的科学化、精细化、法制化水平为保障，向更科学、更系统、更高效、更完善的方向深化发展，在推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的中国式现代化新征程中发挥更加重要作用。

在党的二十大报告对于环境经济政策发展的新部署、新要求下，也对环境经济政策体系深化完善提出了新的任务，需要持续加大环境经济政策改革力度，深入推进环境经济政策创新与改革，以更加科学完备的市场机制协同推进绿色低碳高质量发展与生态环境保护。

3.1 完善支持绿色发展的市场政策

以财税、金融、投资和价格政策为代表的市场机制为我国实现绿色发展战略转型提供了强有力支持作用。面向绿色发展目标的市场机制是通过市场竞争配置要素和资源的方式，通过市场竞争与自由交换来实现配置的机制。绿色发展市场机制主要包括价格形成机制、市场交易机制、市场准入和退出机制等。为建立高效率、体系化的绿色发展市场机制，要继续加大财税政策的支持力度，引导金融社会资本投入，完善资源环境价格形成机制。具体来说，完善中央生态环境保护财政资金制度以及生态环境保护财政支出账户，健全环保投入稳定增长机制，加大对节能环保企业、环境污染第三方治理、生态环境保护PPP项目的税收优惠激励，完善环境保护税的税制框架，建立和完善碳税政策，促进我国“双碳”目标实现[7]。扩大资源税征收范围，优化机动车税收，调整和扩大征收范围。进一步理顺资源性产品价值机制，推进生态环境成本内部化。综合使用绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色租赁等绿色金融工具，加大对生态产品第四产业、绿色低碳循环产业的支持力度，鼓励长江等重点流域及粤港澳大湾区等重点区域探索设立绿色发展基金，不断健全绿色信贷指南、企业环境风险评级标准、上市公司环境绩效评估等标准和规范，形成推动加快发展全面绿色转型的市场动力。

3.2 建立健全生态产品价值实现机制

生态产品价值实现是环境经济政策创新与应用的根本目标。完善的生态保护补偿制度引导生态受益地区对生态保护地区进行补偿，既能解决生态保护收益难以价值实现的问题，又能开发市场平台促进利益主体之间形成自发交易，构建形成生态产品价值实现的长效机制。因此，生态产品价值实现市场机制优化的关键在于完善生态补偿制度体系，建立体现生态价值与代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立完善的重要生态功能地区发展权补偿机制，形成健全的多元化、市场化生态补偿机制。考虑到生态产品分类方法多样，不同类型生态产品的价值实现方式存在一定的差异，需要完善从生态产品的环境价值测算方法，完善生态补偿标准制定技术规范，并从法律、政策、体制、机制等多层面建立和完善各种类型生态产品价值实现的保障体系。为避免市场失灵，政府可通过财政补贴、税收减免等途径激励提供更多更优质的生态产品，根据不同类型生态产品供求主客体的具体特征，选择政府与市场相结合的合理方式，并完善相关法律法规，保证生态产品供求机制正常运行[3]。

3.3 健全资源环境权益市场交易制度

排污权、用能权、用水权、碳排放权交易体系的核心理念是利用基于科斯手段的产权设计和市场交易解决资源环境要素的优化配置问题，通过总量控制限定自然资源和环境容量资源的使用，明确其稀缺性；通过发放配额确定资源利用者的使用权和污染排放者的排放权，提供市场机制的产权基础；通过规则公平明晰和可交易的资源环境市场，利用市场机制实现自然资源和环境容量资源的有效配置。在完善总量控制目标、严格界定产权的基础上，未来需要结合各地区相关交易市场发展阶段，建立合理高效的一级市场和二级市场，改进免费配额分配方法，引入和扩大市场拍卖方法，完善并创新丰富交易方式与交易产品，全方位完善交易体系的制度设计。探索建立区域间、不同污染物之间以及点源与面源的二级市场交易机制，研究推动碳市场行业范围拓展到钢铁、水泥、化工等其他重点行业，建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。此外，考虑到二氧化碳与常规大气污染物具有排放同源性、减排协同性以及管理相似性的特点，探索排污权交易与碳排放权交易的衔接合作机制，协同推进降碳、减污、扩绿、增长[8]。

3.4 强化政策统筹与综合优化调控

一是加强环境经济政策相关部门的统筹。环境经济政策的制定与实施涉及环保部门、经济部门、资源管理部门等多个部门，政策的出台实施往往需要与多个有关政策相协调，进行一定的适用性调整以避免冲突，应当统筹解决环境经济政策在各政府部门之间联动配合不足的问题，在政策设计与执行各环节中强化政策协调性，保证环境经济政策功能发挥，形成环境经济政策不断优化改进的协作机制。二是优化政策的组合调控功能。实现现有政策体系下的政策协同增效，进一步提升环境经济政策实施效果效率，在生态环境保护中的作用尤其重要。在环境经济政策体系内部，对于污染者主体实现激励效应下的经济行为调控和治污行为改进，强化财政、价格、税费、金融等多种政策手段的组合使用、协同调控，充分发挥各项政策的作用空间，形成协同促进绿色发展与生态环境保护的政策合力。针对工业行业、农业农村和交通运输等不同经济活动类别，完善环境资源价格等政策，建立差别化、多元化的经济激励与约束机制，今后尤其需要强调通过环境经济政策同行政监管、社会治理手段的组合，支撑服务产业升级、结构调整、技术创新、清洁化改造等[9]，积极引导污染企业向着绿色、低碳、清洁的生产模式进行改造，并促进一二三产高质量融合，提供优质生态产品。三是统筹提升政策实施支撑能力。政策落实是政策目标得以实现的现实保障，需要能力建设、示范引导等配套措施到位，环境经济政策的实施还需要相关政策措施与能力建设提供基础与保障，如建立碳排放监测核算体系、加强环境保护综合名录、环境信用评价体系、环境经济核算体系等配套体系建设等。

3.5 构建环境经济政策评估机制

通过环境经济政策评估，确定其可能的成本收益、短期和长期影响，对其能否出台、如何实施做出科学决策。经过多年不断的发展与探索，我国在环境经济政策评估方面已积累了经济学、管理学、社会学、政治学等多学科的方法论，形成了一批具有借鉴意义的典型案例，接下来应当进行方法论的集成与融合，构建具有中国特色的环境经济政策评估方法体系，不仅重视以优化完善政策为目标开展评估，也包括以弱化或退出相关政策为目标开展评估。

3.6 加强环境经济政策法制化建设

我国的环境经济政策法律地位不高，多采取指导意见、暂行办法或试行条例的形式，“意见”、“通知”占大多数，在法律效力上需要进一步提升、操作性上需要进一步加强，凸显政策在外部成本内部化上的约束力和权威性。因此，要加快推进成熟实践经验法制化，环境经济政策设计应在原则性要求的基础上加强对政策内容的界定，并切实结合经济发展现状动态调整经济激励标准，从根本上解决违法成本低、守法成本高的激励不当的问题。环境经济政策应当与最严格的生态环境保护制度保持一致，避免企业通过环境违法获得远远超出环境经济政策调节范围的利益，从而摆脱“劣币驱逐良币”的困境。

参考文献：

[1]马中，王若师，昌敦虎，等.践行“绿水青山就是金山银山”就是建设生态文明[J]. 环境保护，2018（13）：7-10.

[2]王金南，董战峰，蒋洪强，等. 中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向[J]. 环境科学研究，2019（10）：1636-1644.

[3]王金南，王夏晖. 推动生态产品价值实现是践行“两山”理念的时代任务与优先行动[J]. 环境保护，2020（14）：9-13.

[4]王金南，等. 生态产品第四产业：理论与实践[M].北京：中国环境出版集团，2022.

[5]董战峰，陈金晓，葛察忠，等. 国家“十四五”环境经济政策改革路线图[J]. 中国环境管理，2020（1）：5-13.

[6]GainesSE.The polluter-pays principle: From economic equity to environmental ethos[J].Texas International Law Journal, 1991, 26 (3): 463-496.

[7]庞军. 发挥市场机制协同作用推进我国碳市场建设[J]. 可持续发展经济导刊，2022（8）：12-15.

[8]林伯强. 碳中和进程中的中国经济高质量增长[J]. 经济研究，2022（1）：56-71.

[9]董战峰，李红祥，葛察忠，等.国家环境经济政策进展评估报告2018[J].中国环境管理，2019（3）：60-64.

  来源：董战峰  作者：董战峰 昌敦虎