“十四五”时期生态补偿制度改革研究

关键词：“十四五”；生态补偿；制度建设；改革方向；路线图

文/郝春旭 董战峰 璩爱玉 赵元浩 彭忱

中央高度重视生态补偿制度建设，党的十八大以来，生态补偿工作加速推进，生态补偿制度的地位不断提升[1]。党的十九大报告指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，建立市场化、多元化的生态补偿机制。我国的生态补偿制度起步比较早，但在发展过程中显得步伐缓慢，现阶段我国生态补偿制度仍不够完善，依旧不能完全适应和满足新时代生态文明建设的需要[2-3]。“十四五”时期，政府需要积极推进和创新运用生态补偿制度，为环境质量持续改善、生态文明建设深入推进提供更有力的政策激励。

“十三五”时期生态补偿制度实施进展情况

生态补偿制度不断完善

“十三五”期间，围绕健全和完善生态补偿制度，我国开展了一系列根本性、长远性工作，对生态补偿制度建设作出一系列重大决策部署。生态补偿的目标任务、各方权利义务界定逐渐清晰，国家先后出台实施《关于健全生态补偿机制的意见》《建立市场化、多元化生态补偿机制行动计划》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等政策文件，确定了生态补偿的基本思路，明确了建立市场化、多元化生态补偿制度。各重点区域、领域生态补偿制度加快推进，森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态补偿制度建设基本实现全覆盖。生态补偿制度有关配套机制不断完善，生态环境监测能力建设逐渐提高，生态补偿统计指标体系研究不断深入，自然资源资产产权制度基本建立。生态补偿标准趋于规范，初步建立了责权利相一致的、规范有效的生态补偿标准。我国生态补偿制度体系已经基本形成，生态补偿制度改革进程稳步向前，为“十四五”时期生态补偿制度改革打下夯实基础。

生态补偿实践不断深化

在资金渠道方面，中央财政资金是生态补偿资金的主要来源，同时地方也不断探索社会资金筹措机制。以政府投入为主，地方财政投入占比逐年提升的生态补偿结构逐渐形成。黄山市设立新安江绿色发展基金，首期规模为20亿元，主要投向生态治理、环境保护、绿色产业发展等。在资金使用方面，对禁止开发区域、限制开发区域、青海三江源、南水北调中线工程水源地等实现全覆盖，加大对“三区三州”等深度贫困地区、京津冀、长江经济带、黄河流域等生态功能重要区域的支持力度，利用生态补偿引导贫困人口有序转产转业，促使贫困人口转为生态保护人员[4]。在补偿方式方面，部分省市探索从资金补偿扩展到对口协作、产业扶持等多元化补偿[5]，统筹各渠道补偿资金，加大对生态环境质量提升的县域奖补，突出生态补偿的整体性与系统性，市场化、多元化生态补偿方式和标准结构设计基本完成。在补偿标准方面，《中央财政林业补助资金管理办法》《林业改革发展资金管理办法》《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见（2016—2020年）》调整了森林、沙地封禁、湿地、草原保护补偿的标准，各级地方政府结合森林生态效益补偿和草原生态保护补助等奖励机制，通过地方财政配套投入补偿资金，提高生态补偿标准。森林、草原生态补偿标准日渐健全，流域、海洋生态保护标准仍有待完善。

重点领域生态补偿不断深入

在国家重点生态功能区转移支付方面，中央财政继续加大国家重点生态功能区转移支付力度，稳步有序扩大转移支付范围，建立了国家重点生态功能区财政转移支付实施的配套生态环境监测评价制度，国家重点生态功能区监测评价范围增加到2021年的800余个县域，累计投入超过6000亿元。在流域生态补偿领域，推进长江、黄河两大流域横向生态补偿机制，涉及水污染治理、水生态修复、水资源保护等多个领域，2018—2020年中央财政安排180亿元资金推动长江经济带建立生态补偿机制，2020年安排10亿元引导资金推动黄河流域生态补偿。福建、贵州、云南、四川等地积极探索跨行政区域的横向生态补偿，通过省级、市级、县级多层次流域生态补偿机制的构建，形成了横向跨区域生态补偿模式。在森林生态效益补偿领域，国家层面上的天然林保护工程、京津风沙源治工程以及森林生态效益补偿等工作持续推进，国家和地方公益林补偿标准动态调整机制不断健全。在海洋生态补偿领域，各地积极落实《关于健全生态补偿机制的意见》提出的海洋生态补偿相关政策，建立国家级海洋自然保护区、海洋特别保护区生态补偿制度，完善捕捞渔民转产转业补助政策，转产转业补助标准不断提高。山东省日照市、浙江省台州市建立了由用海企业出资的海洋生态补偿机制。福建、广东等开展海洋生态补偿试点，厦门市开发利用主体已缴纳海洋生态补偿金2809.4万元。在湿地生态补偿领域，退耕还湿试点工作稳步推进，西藏自治区建立了重要湿地生态效益补偿机制，武汉市由市、区两级财政每年出资1000万元进行湿地生态补偿。“十三五”期间，我国重点领域生态补偿实践已经基本实现生态补偿重点领域全覆盖，但湿地、海洋等领域的生态补偿机制建设相对薄弱，仍需持续加强。

“十四五”时期生态补偿制度改革形势与需求

生态补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段，生态补偿制度正在逐步建立健全，但是与实现生态文明建设目标还有一定的差距。

生态补偿制度发展迈入由“输血型”为主向“造血型”为主转变的新阶段

生态补偿已经覆盖我国主要的生态系统，参与生态补偿的地域范围还在不断扩大，31 个省(直辖市、自治区)都在开展生态补偿工作，虽然资金量逐年提高，但我国生态环境保护任务繁重，仍存在资金来源单一、资金难以保障、使用不够精准、激励作用不强等突出问题，当前生态补偿资金的资金量距离满足生态环境保护需求还相差较远，需要充分调动各利益相关方的积极性，充分发挥市场和全社会的力量。

生态补偿制度深化改革面临由“单要素”向“系统化”转变的新形势

生态补偿涉及森林、湿地、流域、草原、海洋等多个要素，也涉及生态保护红线、国家重点生态功能区等重点区域，补偿存在重叠和交叉。按照“山水林田湖草沙”生态系统管理要求，统筹协调各领域、各部门生态补偿工作，成为越来越重要的工作。

生态补偿制度创新面临由“单一化”向“多元化”补偿转变的新需求

生态保护地区大多资源禀赋较好，但是这些地方往往交通不便，自然生产生活条件差，经济发展起点低，历史欠账多，造成其发展受限。这些地区亟需拓展资金渠道，除了进一步发挥好政府的主导作用、加大财政资金投入力度外，更需要丰富对口协作、产业转移、共建园区、技术和智力支持、实物补偿等多元化补偿方式[7-8]。

“十四五”时期生态补偿制度改革思路与框架

尽管生态补偿制度取得积极成效，但是仍然面临着补偿标准不科学、补偿方式较单一、补偿资金来源渠道补偿等问题。“十四五”时期，推进生态补偿制度改革，需要持续深化生态补偿政策体系，牢牢坚持方向不变、力度不减，延伸深度、拓展广度，突出重点、系统优化，政府主导、多方发力，科学精准、夯实能力原则，以健全重要生态空间的生态补偿为核心，以强化流域、森林、草原、海洋等各生态系统要素的分类补偿为重点，以市场化、多元化生态补偿机制为新的发力点，积极创新补偿政策手段与方式，强化生态补偿配套技术支持，促进生态补偿制度建设加快推进，为生态环境保护与经济社会全面绿色发展转型提供新动能。“十四五”时期生态补偿制度改革框架见图1。

“十四五”时期，生态补偿制度改革向纵深推进，更加注重生态补偿机制系统化建设，从加大重点生态功能区转移支付力度、健全生态保护红线补偿机制、完善自然保护地生态补偿机制等方面来健全生态空间补偿机制；更加强调生态补偿的精细化管理，从健全流域、森林、草原、海洋、环境空气、生态综合补偿等生态补偿制度来完善分类生态补偿制度；更加强化生态补偿的多样化手段，通过探索多元化融资渠道、用好金融工具、完善市场交易机制、积极稳妥发展生态产业等措施来转变“输血式”为“造血式”补偿机制；更加突出生态补偿的科学化水平，从建立自然资源资产产权制度、研究制定生态补偿技术指南、健全生态补偿政策评估机制等方面来优化生态补偿政策有关配套机制。

“十四五”时期生态补偿制度改革重点任务

基于“十四五”时期生态补偿制度改革总体框架，从健全生态空间保护补偿机制、完善分类生态补偿制度、变“输血式”为“造血式”补偿机制、优化生态补偿政策配套机制等方面来提出改革优化生态补偿制度的重点任务。

加强系统化，健全生态空间保护补偿机制

国家重点生态功能区、生态保护红线地区以及自然保护地体系是我国生态安全重点维护区域，这类地区中的生态敏感区、重要生态功能区多是经济相对落后的中西部地区，因此，需要坚持系统思维，统筹发展与保护的关系，健全生态空间保护补偿机制，给这些地区带来发展的机会。

加大功能区财政转移支付力度。一是以生态系统价值核算结果（主要是价值增量）作为生态补偿定量的依据，以生态保护运营成本为基础、以重点生态功能区区域发展机会成本损失为上限，酌情逐年提高重点生态功能区生态转移支付资金标准。二是研究推动改进国家重点生态功能区财政转移支付资金分配方式，修订以地方标准财政收支缺口为基础的一般均衡性转移支付测算办法，强化资金分配对区域面积的影响情况、产业发展受限对财力的影响情况、贫困情况、标准财政收支缺口相对比例、生态保护成本地区差异等因素的考虑。三是以往中央财政转移支付资金只能用于国家重点生态功能区中的县级地区，很大程度上限制了地方生态功能区生态保护，应加强生态环境监测评价对转移支付资金的调节作用，调整优化转移支付资金使用。

健全生态保护红线补偿机制。一是探索建立生态保护红线生态补偿机制，明确补偿义务主体与受偿主体，考虑最严格的生态保护空间管控制度导致发展机会成本更高的问题，加大中央财政投入力度，在重点生态功能区转移支付中实施差异化补偿。二是制定生态保护红线补偿资金管理办法，明确补偿资金使用范围，尝试造血型补偿方式，鼓励将资金用于社区和农户发展的就业指导、创业贷款、生态技术项目、生态恢复环境治理工程与扶贫开发等。鼓励发展旅游业，实施搬迁措施，使区域内居民实现生态友好型生产生活方式。

完善自然保护地生态补偿机制。一是尽快建立健全自然保护地生态补偿机制，确定生态补偿重点区域，根据自然保护地分类分区情况，将国家公园的核心保护区、自然保护地的核心区等重要生态空间纳入国家生态补偿范围，制定和实施以保护成本和生态保护成效为依据的补偿制度。二是明确自然保护地生态补偿资金来源和管理办法，国家公园、国家级自然保护区等由中央财政补偿，省级、市级、县级自然保护地由中央财政和地方财政按比例补偿，将资源和生态监测、基础设施建设、社区发展等纳入重点补偿范围。

强调精细化，完善分类生态补偿制度

我国生态补偿制度建设历经了多年实践，在森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域建立了生态补偿机制并取得积极成效，但是，也存在补偿覆盖范围有限、奖惩力度偏弱等问题，需要进一步健全以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度，对不同要素的生态保护成本予以适度补偿，统筹山水林田湖草沙系统治理，完善生态综合补偿制度。

完善流域生态补偿政策。一是加快重点流域跨省上下横向生态补偿机制建设[9-10]，建立联防共治长效机制，完善联席工作制度，共同制定流域保护和治理的规划，定期协商推进流域保护与治理。二是推进健全大江大河跨省横向生态补偿机制[11-13]，巩固长江经济带现有流域横向生态补偿机制建设成果，推动建立长江全流域横向生态补偿机制，鼓励地方统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多要素，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。国家在财政、税收、产业扶持、技术等方面对黄河上游地区给予适当倾斜，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。三是鼓励地方加快推进重点流域多元化横向生态补偿，利用市场机制，用制度链、政策链激发政府、企业、社会组织和公众等各方参与生态补偿的积极性、主动性和创造性，实现多元多样补偿，以弥补保护者实现生态优先绿色发展所付出的机会成本和保护成本。

进一步完善森林生态效益补偿机制。一是对国家特殊灌木林地和国家级自然保护区的林地、疏林地、灌木林地和灌丛地全部纳入国家重点公益林补偿的范围给予补偿，并根据森林管护、造林、幼林抚育、成林抚育、林业有害生物防治、森林防火等营林成本提高补偿标准。二是加大政府投入，建立科学合理的补偿标准，补助资金多向沿河流域沿岸一带倾斜，使有限的资金发挥最大的效用。

优化草原生态保护补助奖励政策。一是调动政府、市场、社会等各方面积极性，筹措更多的资金，实施更精准的补偿，补齐影响经济高质量发展的“短板”。二是创新发展有效的补偿形式，重视资金补偿的基础性作用，采取联动产业、人才技术、政策等多种补偿方式，加快扶贫开发，以促进草原所属区域经济的协同和协调发展，推动草原经济高质量发展。

完善海洋生态补偿制度。一是健全海洋生态补偿法律体系，明确海洋生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究事宜等。二是建立海洋生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度，确保海洋生态环境保护法律责任、行政责任、经济责任的“三重落实”。三是建立和完善海洋资源产权的所有权代理的制衡和激励机制，避免出现“政府代理失效”。通过建立权力制衡机制来规制代理者，通过绿色政绩考核体系的建设来形成对各级海洋资源国家所有权的代理者的激励机制。

完善环境空气质量生态补偿制度。一是综合各地的经济发展水平、财政收入水平、空气质量水平等因素，合理设计空气质量生态补偿标准。二是探索多样化的空气质量生态补偿方式，综合运用多种类的补偿方式，建立以政府补偿和市场补偿相结合的补偿模式。三是拓宽空气质量生态补偿资金来源，设立空气质量生态补偿专项基金，建立面向国家、集体、非政府组织、企业和个人的多元化融资渠道。

完善生态综合补偿机制。一是综合考虑区域生态系统的整体性，区域的山水林田湖草沙冰等环境要素相互联系、相互制约、相互作用，生态环境的治理需要以整体性为原则，做到统筹兼顾[14]。推进重点以市或县区为单位整合生态补偿资金，提高资金使用效率，通过整合资金形成合力，建立项目库以实现资金的环境效益最大化，探索区域间的新合作模式，实现经济、环境协调发展。二是继续推进生态综合补偿试点，逐步扩大试点范围，以重点生态功能区、重点流域上游地区和欠发达地区为主，创新生态补偿资金使用方式，拓宽资金筹集渠道，调动各方参与生态保护的积极性，转变生态保护地区的发展方式，增强内生发展能力，提升优质生态产品的供给能力，实现生态保护地区和受益地区的良性互动。

注重多样化，变“输血式”为“造血式”补偿机制

在我国生态补偿资金中，中央和地方财政资金投入占了很大比例，而社会资金及其他资金投入占比较少，生态补偿制度要实现有效市场和有为政府的更好结合，生态补偿本身体现了经济成本和收益，需要通过更加透明公正的市场机制实施，健全市场化、多元化补偿机制。

探索多元化融资渠道。研究发挥国家绿色发展基金作用，将生态补偿作为重点支持领域。探索研究在城乡土地开发中积累生态环境保护资金，参照教育资金、农田水利建设资金筹集模式，从土地出让收益中提取资金用于生态环境保护和生态补偿[6]。

用好绿色金融工具。扩大绿色金融改革创新试验区试点范围；鼓励银行等金融机构提供符合绿色项目融资特点的信贷服务；鼓励地方发行绿色债，指导地方将新增专项债务优先安排在生态环境保护领域，每年新增专项债务用于生态环境治理，适当放宽生态功能地区还债期限和额度。

完善市场交易机制。加快自然资源统一确权登记，建立自然资源资产产权制度，优化自然资源资产交易制度，建立资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度，合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿。

积极稳妥发展生态产业。建立健全绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制，引导社会投资者对生态保护者的补偿。

突出科学化，优化生态补偿政策配套机制

我国生态补偿制度实施过程中面临着自然资源资产产权制度缺位、补偿标准不统一、补偿效果不好度量等问题，这些配套制度亟需强化基础性研究来解决。

建立健全自然资源资产产权制度。发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场交易或自愿协商实现自然资源资产的最优配置，形成归属清晰的自然资源资产产权制度；完善监测手段，优化监督机制和协作联动机制。

研究制定生态补偿技术指南。提出开展生态补偿的工作程序、技术要求和方法。开展生态服务价值核算体系研究[15]，推动建立科学规范的生态价值核算方法，科学界定生态补偿的范围及标准，不断完善湿地、流域、海洋、矿产资源等各个领域的生态服务价值评估标准，明确补偿标准测算依据。

健全生态补偿政策评估机制。做好相关基础数据统计，对生态补偿实施动态评估，及时提出资金、项目调整优化方案。

“十四五”时期生态补偿制度改革路线图

系统分析生态补偿制度在重点生态功能区、流域、森林、草原、海洋、环境空气质量等领域的实施现状、执行水平与“十四五”时期改革需求，以2022—2023年、2024—2025年为两个时间段，考虑任务措施的迫切需求、难易程度、实施效果等因素，排好任务措施优先序，分阶段提出生态补偿改革重点任务。“十四五”时期生态补偿制度改革路线图见图2。

在2022-2023年这一阶段，优先解决生态补偿制度中亟待解决的突出问题，诸如加强生态环境监测评价对财政转移制度的调节作用、建立科学合理的补偿标准、充分发挥国家绿色发展基金作用、建立健全自然资源资产产权制度等任务。在2024-2025年这一阶段，重点解决生态补偿制度实施过程中的一些难点问题，诸如制定生态保护红线资金管理办法、加快推进重点流域多元化横向补偿机制、开展生态服务价值核算体系研究、科学界定生态补偿的范围及标准，明确补偿标准测算依据等。

参考文献

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[15]Dong Z f, Wang J n. Quantitative Standard of Eco-compensation for the Water Source Area in the Middle Route of the South-to-North Water Transfer Project in China[J].Frontiers of E nvironmental Science& Engineering, 2011, 5(3): 459-473.

（作者单位：郝春旭，副研究员，生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心；董战峰，研究员，博士生导师，生态环境部环境规划院管理政策所所长，系本文通讯作者；璩爱玉、赵元浩、彭忱系生态环境部环境规划院研究人员）